枪支管制最初并没有成为一个十分具有争议的问题。从19世纪末开始,美国国内有一些管理枪支的法律规定出台,不过,绝大多数都是各州和地方上的法律。这其中,最为有名的是纽约州在1911年出台的《苏利文法》。但是,由于各州的法律差异很大,所以往往出现许多漏洞。比如纽约州是全美枪支管制最为严格的一个州,但与其邻近的各州则相对宽松;首都华盛顿地区对于携带枪支有比较严格的规定,但在邻近的弗吉尼亚州则宽松很多。这种差异造成了枪支管理上的困难,并带来一些不良后果。因此,联邦政府出台相应的政策就成为必然。
在联邦一级上,关于枪支管制的立法则比较迟缓。1919年,国会通过《战争税收法》,规定对枪支征收10%的联邦税收。这是美国国会最早在有关枪支问题上采取的行动。不过,这只是一项增加税收的手段,并不是枪支管理的措施。1927年,鉴于当时犯罪率上升、民众对于罪犯使用手枪的担心,国会通过一项法案,禁止通过邮寄方式来出售手枪给私人。事实上,这项法案的实施更多地带有象征意义。法案没有禁止通过私人快递公司递送手枪,况且个人可以自由地跨州购买枪支,因而出现明显的漏洞。
30年代初,由于大萧条的到来,失业人数剧增,社会动荡不安,犯罪率大幅上升。1929年,在芝加哥发生了犯罪团伙之间的街头枪战;1933年在迈阿密又发生了试图刺杀罗斯福总统的事件。面对这样的形势,在罗斯福政府的推动下,国会最终通过了《1934年全国枪支法》(the National Firearms Act of 1934)。该项法案禁止传输和拥有机关枪和锯短长度的霰弹猎枪,对于制造和销售这类枪支征收税收,要求拥有这类枪支的人进行登记。不过,司法部关于实施手枪登记的提议并没有获得支持。时隔四年,美国国会又通过了《1938年联邦火器法》(the Federal Firearms Act of 1938),授予财政部给枪支经销商、制造商和进口商颁发执照的权力,禁止销售武器给已经确认有重罪的犯人和逃犯,规定运输被盗枪支为非法。
(二)枪支管制运动的挫折
尽管《1968年枪支管制法》的作用有限,但维护持枪权利的力量还是不断寻求阻挠该法的实施。仅仅在通过此项法案的第二年,在全美步枪协会的游说下,国会就废止了关于要求销售霰弹猎枪和来复枪弹药商登记购买者的规定。不过,冲击最大的则是1986年《火器拥有者保护法》(the Firearms Owners Protection Act)的通过。可以说,这一法案的通过是枪支管制运动发展的一大挫折。
事实上,反对枪支管制的力量从来没有停止过他们的活动,只是在整个20世纪70年代一直受阻于民主党人控制的司法委员会。1980年,向来反对枪支管制的里根当选美国总统,共和党还赢得了参议院的主导权,保守主义思潮日益抬头。抓住这一有利的机遇,全美步枪协会、美国枪支拥有者协会(the Gun Owners of American)等维护枪支权利的组织加大了游说的力度,对国会施加压力。尽管在众议院一度遭遇来自民主党人的阻击,但最终《1986年武器拥有者保护法》还是在参众两院获得了通过,并于1986年5月由里根总统签署生效。
在很大程度上,《武器拥有者保护法》是对《1968年枪支管制法》的一次倒退。它允许合法的来复枪和散弹猎枪跨州销售,只要在出售者和销售者所在的州合法即可;废除弹药销售商需留有记录的要求;使出售枪支而没有执照的个人更方便地出售枪支;允许枪支经销商在枪支展览会上出售枪支;将酒精、烟草和火器管理局(the Bureau of Alcohol, Tobacco, and Firearms)对于枪支经销商未经宣布的检查限定每年一次,并禁止建立任何全面武器登记的体系。唯一使支持枪支管制人士感到安慰的是该法禁止私人拥有和转让机关枪,保持了原有的对于手枪的限制(除了运输之外)。
这一法案在国会两院的通过,标志着全美步枪协会的影响力达到了顶峰。不过,主张枪支管制的组织也并非一无所获。在这场争夺战中,全美步枪协会和警察机构的分歧开始表面化,这使得全美步枪协会关于枪支可以用来自卫、对付犯罪论调的可信性大打折扣。与此同时,手枪管制有限公司(Handgun Control Inc.)也开始崭露头角。可以说,枪支管制运动在挫折中孕育着新的发展动力。
(三)峰回路转:枪支管制运动的高涨
20世纪90年代前半期,以手枪管制有限公司为首,主张枪支管制的力量抓住民主党人一度同时控制白宫和国会两院的大好契机,推动国会通过了《布雷迪法》,从而使枪支管制运动达到了一个新的高潮。
1974年,手枪管制有限公司成立。随着时间的推移,它逐渐成为推进枪支管制的核心力量。在整个70年代,以手枪管制有限公司为首的枪支管制组织规模还小,并缺乏经验,影响力十分有限。但经过80年代的发展,手枪管制公司努力完善自身的机构设置,扩大组织成员数量,活动经费大幅上升。不仅如此,该组织还同执法和教育等其他机构结成同盟,协调行动,以壮大自己的声势。在1986年国会关于枪支问题的讨论中,手枪管制有限公司赢得了警察执法机构的支持。在策略上,手枪管制有限公司采取了温和而务实的立场,并不要求禁止私人持枪,从而赢得了更多的支持。在此基础上,该组织通过多种途径向社会展示枪支管制的必要性,加强了对于政府的游说,影响力有了大幅上升。从1968年到1988年,任何形式加强枪支管制的议案都没有能够在国会两院的大会上讨论,全美步枪协会总是能够动员各种力量将这些议案封杀在委员会讨论阶段。然而,从1988年到1994年,国会两院大会就枪支问题进行了27次大会讨论。这从一个侧面反映出以手枪管制有限公司为首的枪支管制力量的上升。应当说,手枪管制有限公司力量的变化成为枪支管制运动发展中最大的、也是最活跃的变量之一。
从1987年起,手枪管制有限公司就全力推动国会通过《布雷迪法》。该法要求购买手枪者需要有一个星期的等候期。其目的主要有两个方面:其一是使得警察有时间来对这些购枪者的背景进行核查;其二是让购枪者可能的愤怒情绪有时间得到缓冲,使其能够理性使用枪支。实际上,当时已经有24个州实施购枪者等候期的规定,并要求经销商向相关机构报告,以便执法机构对于购枪者的身份进行核查。为了获得通过,手枪管制有限公司将该议案中实施的范围仅仅限于由联邦颁发执照的经销商出售的手枪,并没有包括各类长枪和霰弹猎枪,也不包括私自出售的各种武器。不仅如此,该议案还要求经销商将销售情况向当地警察机构报告,而不是向联邦机构报告,这样就可以避免一些人担心联邦政府权力的扩大。此外,该议案还禁止保留经销商报告中提供的信息,以避免反对枪支管制组织认定这实际上要建议一个全国枪支登记体系的指控。由于这些限定,议案的条款非常温和。即使如此,这项法案还是在1988年和1991年两次都没有在国会中获得通过。正在此时,突发事件的出现为枪支管制运动带来了转机,使《布雷迪法》在1992年获得了通过。
80年代末90年代初,美国国内的犯罪率大幅上升,这引起了美国公众的不安。其中两起严重的枪击事件更是使全美上下震惊。1989年1月,加州斯托克顿(Stockton)发生了恶性校园枪击事件。肇事者用攻击式步枪四处扫射,造成5死、29伤的悲剧。两年后,在得克萨斯州,一位男子持枪在自助餐厅枪杀了22人,打伤23人,然后开枪自杀,造成了美国历史上最为严重的枪击案。
1992年的总统大选中,民主党竞选纲领中强化了在枪支问题上的立场,要求关闭枪支黑市,禁止"最致命的攻击性武器",对购枪者进行身份核查;呼吁严惩使用枪支犯罪的罪犯,严惩那些出售武器给儿童的违法者。克林顿上台后,扩大了禁止枪支进口的范围,并将攻击型的手枪列入禁止进口之列。此时,民主党人在国会两院也占据了主导地位。
国内政治环境变得对于枪支管制运动相对有利,手枪管制有限公司也加紧了游说活动。为了保证该项法案的通过,支持枪支管制的人士进一步做出了两项妥协:首先是一周的等候期缩短为5个交易日;其次,警察进行购枪者背景核查的时间仅仅为5年,然后使用电脑系统进行即时核查购枪者背景。为此,该议案规定每年将提供2亿美元帮助各州升级电脑系统。
在推动国会通过《布雷迪法》的过程中,克林顿总统发挥了不容忽视的作用。后来,曾担任全美步枪协会的主要游说者韦恩*拉*皮埃尔(Wayne La Pierre)将克林顿的努力描述为"一位有史以来在枪支管制议案上展开最有力的游说和做出短兵相接努力的美国总统"。
这一时期,枪支管制组织取得的另外一项重大成果是国会最终通过了禁止攻击型武器的议案。在斯托克顿枪击案发生之后,大约有30个州的枪支管制组织抓住机会,要求加大对于枪支的管制力度。经过酝酿,在克林顿政府、支持枪支管制组织及其国会盟友的大力游说下,终于在1994年8月通过了包含有禁止攻击型武器条款的有关犯罪一揽子议案--《暴力犯罪和执法保护法》(the Violent Crime and Law Enforcement Protection Act)。在前后长达5年的时间里,关于禁止攻击型武器的问题在两院大会分别进行了6次投票,才获得通过。它规定:在未来10年里19种指定武器的销售和拥有为非法,同时禁止销售和拥有与这19种攻击型武器类似的复制品。它还规定,未来国会可以根据该法的规定增加禁枪的种类。
通过法律确立购枪等候期,并禁止攻击型武器的销售和拥有,是枪支管制组织取得的一个显著胜利。经过多年不懈的努力,枪支管制运动终于有了进展,达到了新的高潮。
在《布雷迪议案》通过后,手枪管制有限公司和其在国会中的盟友乘胜追击,又提出了《1994年手枪管制和暴力保护法》,寻求进一步强化对于手枪使用的管制。然而,1994年的国会中期选举,共和党人一举管制了国会参众两院。许多反对枪支管制的议员进入了国会,保守派力量大增。1996年,众院以239票对173票通过了废除禁止攻击型武器的规定。此后,枪支管制运动又陷入了停滞不前的局面。